Beginselplicht staat als een paal boven water

Beginselplicht tot handhaving

Het is al jarenlang vaste jurisprudentie van de Raad van State (‘de Afdeling’) dat een overheid in beginsel verplicht is om handhavend op te treden wanneer een ondernemer en/of onderneming een overtreding begaat. De achterliggende gedachte daarbij is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat de rechtszekerheid verlangt dat de feitelijke situatie in beginsel niet behoort af te wijken van de juridisch toegestane situatie. Veel handhavingsprocedures gaan echter over de vraag of in een bepaalde specifieke situatie van handhavend optreden afgezien had moeten worden.

Uitspraken Raad van State d.d. 5 maart 2025

Recent is er een aantal uitspraken gedaan (ECLI:NL:RVS:2025:678, ECLI:NL:RVS:2025:863 en ECLI:NL:RVS:2025:854) waarin de verhouding tussen eerdere rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving in verhouding tot de toepassing van het evenredigheidsbeginsel centraal stond.

Voorheen werden de uitzonderingen op de beginselplicht opgesplitst in twee categorieën. Er kon volgens de Afdeling worden afgezien van handhavend optreden als er sprake was van:

• concreet zicht op legalisatie;
• dan wel als handhaving zeer onevenredig is of zou zijn ten opzichte van de daarmee te dienen belangen.

Laatstgenoemde uitzondering vormde dan een soort restcategorie voor allerlei argumenten waarvan appellanten veelal vonden dat die tezamen tot een onevenredige situatie zou hebben geleid, zodat niet handhavend zou mogen worden opgetreden. In de recente uitspraken van 5 maart 2025 wordt verduidelijkt dat er geen nieuwe weg is ingeslagen, maar er is wél een subtiel nuanceverschil aangebracht.

(On)evenredigheidstoets

Uit één van de uitspraken van 5 maart (ECLI:NL:RVS:2025:678) kunnen we de meest relevante overwegingen halen. Deze laten zich samengevat als volgt weergeven:

• De beginselplicht blijft overeind. De rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Het algemeen belang vraagt dat van overheden. Overheden zullen in beginsel derhalve moeten handhaven, tenzij dit onevenredig is.
• De vraag of van handhavend optreden moet/kan worden afgezien dient te worden ingekleurd aan de hand van de evenredigheidstoets. Daarbij staan de Harderwijk-criteria centraal (uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Deze criteria zijn: geschiktheid, noodzakelijkheid, evenwichtigheid. Handhavend optreden is daarbij alleen onevenredig wanneer er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken.
• Eén van die omstandigheden kan zijn wanneer er concreet zicht op legalisatie bestaat. Deze (voorheen zelfstandige) uitzonderingsgrond is sinds dit jaar opgenomen als zijnde onderdeel van de (on)evenredigheidstoets. In feite worden alle subonderdelen op grond waarvan handhavend optreden onevenredig zou kunnen zijn (bijvoorbeeld: schending vertrouwensbeginsel, schending gelijkheidsbeginsel, concreet zicht op legalisatie etc.) vanaf nu opgehangen aan de ‘evenredigheidsboom’.

Wat betekent dit voor jou als ondernemer?

De Afdeling is derhalve met deze uitspraken geen nieuwe weg ingeslagen, maar heeft een nieuw juridisch sausje over bestaande materie gegooid. De beginselplicht blijft prevaleren. De lat waarlangs de uitzonderingen op deze beginselplicht worden getoetst is echter nader gespecificeerd en zelfs ietwat genuanceerd.

Dit betekent voor jou als ondernemer dat je altijd zult moeten blijven beoordelen of de overheid überhaupt bevoegd is/was om handhavend tegen jou of jouw bedrijf op te treden. Het zal niet de eerste keer zijn dat een rechtbank of de Afdeling tot de conclusie komt dat in een bepaalde zaak niet handhavend opgetreden had mogen worden. Onze bestuursrecht advocaten kunnen je ondersteunen in deze handhavingsprocedures. Voor nader advies omtrent deze materie denken wij graag met je mee.