Wat is het verschil tussen een noodbevel en een noodverordening?

Wat is een noodbevel?

Artikel 175 Gemeentewet geeft de burgemeester de bevoegdheid een noodbevel uit te vaardigen wanneer er sprake is van een oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden, rampen of een ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Dat kan gaan over uiteenlopende situaties, denk aan evenementen, demonstraties of confrontaties tussen motorbendes. Maar een noodbevel kan ook betrekking hebben op personen die onmiddellijk gevaar veroorzaken of bijzondere bescherming nodig hebben zoals regeringsleiders of personen waarop een liquidatie is gemunt.

Toch heeft een noodbevel wel degelijk beperkingen. Om het noodbevel te mogen inzetten, moet er sprake zijn voor ernstige wanordelijkheden, danwel de vrees daartoe waarbij de openbare orde wordt verstoord. Ernstige overlast is niet voldoende om een noodbevel in te zetten. In dat geval moet de burgemeester gebruik maken van zijn reguliere handhavingsbevoegdheden. Ook wanneer er vanuit de reguliere regelgeving al voldoende instrumenten beschikbaar zijn om effectief te kunnen optreden, is het noodbevel geen optie.

Het noodbevel kan diep in de rechten van burgers ingrijpen. Wanneer de burgemeester rechtsgeldig gebruik maakt van zijn bevelsbevoegdheid, kan hij daarmee andere rechten opzij zetten. Mag een burgemeester daarmee alles verbieden? Nee. Hij mag slechts grondwettelijke bepalingen beperken voor zover de grondwet daarin zelf voorziet. Zo kan de burgemeester de grondwettelijke gewaarborgde vrijheid van vergadering en betoging beperken, maar mag hij geen vergadering verbieden omdat hij het niet eens is met de inhoud.

Rechtsbescherming bij een noodbevel
Een noodbevel kan, in tegenstelling tot een noodverordening, worden betwist bij de bestuursrechter. De bestuursrechter stelt dat door het wettelijke criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden" aan de burgemeester beoordelingsruimte toekomt. Het is aan de rechter om te beoordelen of de burgemeester, op het moment dat hij het noodbevel inzette, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat er ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing wordt er gekeken naar de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking had en in hoeverre de burgemeester het besluit met deze informatie kan onderbouwen. Daarbij geldt de zogenaamde ‘marginale toetsing’ voor de beantwoording op de vraag of een noodbevel nodig was.

Subsidiariteit en proportionaliteit
Daarnaast geldt dat het noodbevel moet voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Subsidiariteit houdt in dat de burgemeester, voordat hij het noodbevel uitvaardigt, moet beoordelen of er minder ingrijpende middelen beschikbaar zijn.

Ten aanzien van het proportionaliteitsbeginsel mag het noodbevel niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. Er wordt dan gekeken naar de aard en de ernst van de vrees voor wanordelijkheden in verband waarmee het noodbevel is gegeven en anderzijds naar de aard en de ernst van de beperking van de grondrechten die het noodbevel tot gevolg geeft. Het mag duidelijk zijn dat een noodbevel een einddatum moet hebben. Het gaat immers om een tijdelijke noodsituatie. Dit onderdeel wordt door de rechter indringender getoetst.

Altijd vooraf waarschuwen
Een burgemeester mag het noodbevel pas laten ingaan als er eerst de nodige waarschuwingen zijn gegeven. Omdat een bevel vaak op het laatste moment wordt ingezet, kan de bekendmaking op diverse manieren plaatsvinden. Je kunt bijvoorbeeld denken aan het uitdelen van flyers, omroepen door middel van megafoons, social media, websites ed. De wetgever heeft geoordeeld dat een dergelijk bevel niet ’zomaar’ wordt afgegeven en dus opgevolgd moet worden. Overtreding van het bevel is een misdrijf en daar kan strafrechtelijk tegen worden gehandhaafd.

Wat is een noodverordening?

De noodverordening (wet) is geregeld in artikel 176 van de Gemeentewet. In tegenstelling tot het noodbevel zijn noodverordeningen voor herhaling vatbaar en kunnen ze voor een bepaalde tijd regels opleggen aan een onbepaalde groep personen.

Het doel van een noodverordening is hetzelfde als bij het noodbevel: het geeft een burgemeester de mogelijkheid om voor dreigende noodsituaties die een zeer ernstige inbreuk maken op de openbare orde en veiligheid, een instrument in te zetten. Zo kunnen burgemeesters noodverordeningen inzetten om te voorkomen dat tijdens oud en nieuw op bepaalde plaatsen auto’s worden verbrand of om mensen te weren die van plan zijn op een locatie een demonstratie te houden of naar een feest willen gaan (project X).

De gemeenteraad moet in de eerstvolgende vergadering de verordening bekrachtigen. Doet de raad dat niet dan kan de burgemeester binnen 24 uur administratief beroep instellen bij de commissaris van de Koning. Deze beslist binnen twee dagen. Tot die tijd blijft de verordening van kracht.

Rechtsbescherming bij een noodverordening
Tegen de noodverordening staat geen beroep open bij de bestuursrechter. Pas wanneer iemand de regels in de verordening overtreedt, kan hij de boete aanvechten bij de strafrechter. Deze zal dan ook de onderliggende verordening toetsen. Het overtreden van de noodverordening (wet) is een overtreding en dus geen misdrijf zoals bij het noodbevel het geval is.

Wanneer zet je wat in?

De noodverordening en het noodbevel hebben veel raakvlakken met elkaar. We zien dat burgemeesters verschillend omgaan met de vraag wanneer welk instrument moet worden ingezet. In principe wordt een noodverordening gebruikt als het gaat om algemene regels die gericht zijn op een onbepaalde groep personen (denk aan instellen van de avondklok), terwijl het noodbevel juist is gericht tot een individuele of een concrete groep personen (bijvoorbeeld een demonstratie). Uiteindelijk is het aan de burgemeester om een keuze te maken welk instrument hij het meest effectief acht, waarbij het uitgangspunt zoals hierboven leidend kan zijn. Soms kan ook de handhaafbaarheid van een bevel (de strafbaarstelling), een reden zijn om voor een noodbevel te kiezen.

Als een noodsituatie boven de gemeentegrenzen uitstijgt, is de burgemeester niet meer bevoegd om een noodverordening af te kondigen. In dat geval kan de voorzitter van de Veiligheidsregio een noodverordening inzetten. Hierover schreven we eerder een blog op onze website. Bekende voorbeelden hiervan zijn de noodverordeningen corona.

Heb jij vragen over de inzet of handhaving van een noodbevel of noodverordening? Onze bestuursrecht advocaten denken graag je mee. Neem gerust eens contact met ons op.