Het vuurwerkverbod… Wie gaat dat betalen?

Ruud portret website 4 maart 2020 door Ruud Oosterveer

Het is alweer maart… tijd om over de jaarwisseling na te denken. Want achter de schermen is men hier volop mee bezig: het lijkt erop dat met ingang van aankomende jaarwisseling alle vuurpijlen en al het knalvuurwerk voor consumenten worden verboden. De Kamerleden Klaver en Ouwehand hebben een voorstel gedaan om een (algeheel) vuurwerkverbod in te stellen voor consumenten.

Bij het doorvoeren van een algeheel vuurwerkverbod wordt een hele beroepsgroep getroffen met een jaarlijkse omzet van circa € 77 miljoen euro. Het gaat hier vooral om de wederverkopers van vuurwerk en dus niet om de importeurs. Deze laatste groep heeft een Europese afzetmarkt en wordt slechts gedeeltelijk getroffen door het mogelijke algehele vuurwerkverbod. Zij hebben een alternatieve afzetmarkt. De wederverkopers, denk dan met name aan de fietsenmaker op de hoek, worden echter harder getroffen. Zij zien hun afzetmarkt verdampen.

Wie betaalt de schade?

Het vuurwerkverbod wordt ingesteld door een aanpassing van het vuurwerkbesluit. De minister van Milieu en Wonen kan door een AMvB en een ministeriele Regeling overgaan tot wijziging van het vuurwerkbesluit. Een dergelijke wijziging wordt als rechtmatig gehouden, behoudens enkele uitzonderingen welke ik hier nu niet zal bespreken.

De vraag die beantwoord moet worden is of de schade die belanghebbenden door het vuurwerkverbod leiden voor vergoeding in aanmerking komt. Ik denk daarbij terug aan het Paul Krugerbrug arrest (ECLI:NL:RVS:1982:AM7845). Ook daar was sprake van een rechtmatige overheidsdaad waarbij schadevergoeding aan de orde was. Belangrijk verschil dat het in die zaak om één partij draaide. Hier betreft het een hele sector. In het Leffers/Staat (Varkenspest, ECLI:NL:PHR:1991:AC4031) arrest werd één partij extra hard getroffen door een ingesteld verbod. Hoewel de regeling bepaalde belangen moest beschermen, werd een naar verhouding kleine groep van bedrijfsmatige varkensmesters in onevenredige mate in hun belang getroffen. De schade kwam voor vergoeding in aanmerking. Premier Rutte stelt dat de branche niet op een schadevergoeding moet rekenen omdat de schade tot het (normaal) ondernemersrisico behoort.

Ik ben van mening dat die stelling te voorbarig is... Ik zal dat nader toelichten.

Afgelopen jaren is er veel discussie geweest over vuurwerk. Het ging dan met name over de schade en eventuele vuurwerkvrije zones tot het instellen van een gemeentelijk verbod. Deze discussie maakt nog niet dat de markt kon voorzien dat er een algemeen vuurwerkverbod aan zat te komen. Van een ondernemer mag worden verwacht dat hij inspeelt op de marktontwikkelingen. Van belang hierbij is dat hij anticipeert op veranderende vraag uit de markt. Dat geldt ook voor veranderende wetgeving, voor zover die voorzien was. Door ineens een algemeen verbod af te kondigen en daarbij geen rekening te houden met een overgangstermijn, ontneemt de politiek de markt de mogelijkheid om te anticiperen op wat er komen gaat. Er is dan ook geen sprake meer van ondernemersrisico naar mijn mening.

Uit de gevoerde discussie in het land bleek niet dat er een algeheel vuurwerkverbod aan zat te komen. Op lokaal niveau werd daar wel over gesproken, maar dat is echt iets anders dan een algeheel landelijk verbod. Dat maakt dat de afzetmarkt in een keer verdwijnt. Uiteraard heeft de overheid de mogelijkheid om beleid te wijzigen, en soms heeft zij daartoe zelfs de plicht. Dat maakt echter nog niet dat de gevolgen van die besluitvorming dan maar geheel voor risico van de markt moeten blijven.

De stelligheid waarmee de Kamerleden en de premier aangeven dat schade niet vergoed hoeft te worden vind ik te voorbarig. Er zijn grondslagen voor nadeelcompensatie. De verwijzing naar het Paddo arrest (ECLI:NL:GHSGR:2009:BI0941), uitgevaardigd verbod op hallucinerende paddenstoelen, gaat naar mijn oordeel in het geheel niet op, mede vanwege de langere discussie die daar plaatsvond en de alternatieven (afzetmarkt) die voor handen waren. Datzelfde gold voor het verbod voor de nertsenhouderij (ECLI:NL:HR:2016:2888). Daar was een overgangstermijn van 10 jaar, die de rechter redelijk vond.

Een (algemeen) vuurwerk verbod lag in het geheel niet in de lijn der verwachtingen. Hoewel ik van mening ben dat de overheid op zichzelf bezien een vuurwerkverbod mag instellen, mits voldoende onderbouwd, mag van een betrouwbare overheid ook de nodige voorzorgsmaatregelen worden verwacht. Een dergelijke maatregel zonder schadevergoeding danwel een redelijke overgangstermijn, is niet meer van deze tijd. Ook vanuit de jurisprudentie zijn aanknopingspunten te vinden dat in een dergelijk geval de overheid compenserende maatregelen moet treffen. Dat heeft zij niet, danwel onvoldoende gedaan.

Complicerende factoren

Komt nu elke schade die wordt veroorzaakt door een rechtmatige overheidsdaad voor vergoeding in aanmerking? Het antwoord op die vraag is nee.

Als eerste geldt de voorwaarde dat iemand die meent schade te hebben geleden door een rechtmatige overheidsdaad, in een (economische) nadeligere positie terecht moet zijn gekomen dan de rest van de vergelijkbare groep. Een voorbeeld. Een winkelier die last heeft van rioolwerkzaamheden (weg ligt helemaal open) en daardoor omzetverlies heeft, kan die schade niet zomaar verhalen op de overheid. Immers iedereen heeft last van de rioolwerkzaamheden en iedereen draagt daarom ook een bepaalde schadelast. Het kan anders worden als de werkzaamheden bij één specifieke ondernemer keer op keer misgaan en daardoor extra veel schade wordt veroorzaakt bij deze specifieke ondernemer. Dan komt de (extra) schade voor vergoeding in aanmerking. In dat geval is de schade het algemeen maatschappelijk risico te boven gegaan.

We kunnen dus concluderen dat de schade een rechtstreeks en noodzakelijk verband moet houden met het vermeende schadeveroorzakende besluit. De aard van de aansprakelijkheid (rechtmatig overheidshandelen) en de aard van de schade (meestal zuivere vermogensschade) is relevant. De Afdeling heeft recentelijk nog een extra relevante factor benoemd, namelijk de aard van de handeling (ECLI:NL:RVS:2019:2025). Deze factoren zijn van belang om de mate van toerekenbaarheid vast te stellen. Om de aard van de handeling als voorbeeld te nemen het volgende. Als tussen het schadeveroorzakende besluit en de benadeelde meer partijen zitten, oftewel de afstand is groter, dan zal dat minder snel leiden tot toerekening. Is echter een vergunning van betrokkene ingetrokken dan is de toerekenbaarheid eerder gegeven. Het besluit raakt de betrokkene dan direct. Zitten er meer stappen tussen het schadeveroorzakende besluit en betrokkene dan moet onderzocht worden of de schade (en in welke mate) ook daadwerkelijk door het besluit is veroorzaakt of door een andere oorzaak.

Kortom om te bepalen of er sprake is van toerekenbare schade is de aard van de aansprakelijkheid, de aard van de schade en de aard van de handeling van belang.

Conclusie

Het invoeren van een algemeen vuurwerkverbod zonder compenserende maatregelen maakt het voor de overheid risicovol dat een gang naar de rechter met succes wordt betreden. Er zijn aanknopingspunten dat in een dergelijke situatie nadeelcompensatie op zijn plaats is. Ondanks dat is het geen gelopen race. Uiteindelijk is het aan de rechter om een definitief oordeel te geven.

Gelet op de grote besparingen die de Kamerleden voorspellen te behalen met een algemeen vuurwerkverbod, zou er geen enkele belemmering kunnen zijn om de schade te vergoeden.

Wil je meer weten over dit onderwerp? Schroom dan niet om contact met mij of met één van mijn collega’s op te nemen.